Ricorso ex art. 127 della Costituzione e art. 39 legge n. 87/1953
per la Regione Abruzzo (c.f. n. 80003170661), in persona del
Presidente p.t. dott. Luciano D'Alfonso, giusta delibera di giunta
regionale n. 379 del 14 luglio 2017 (doc. 1), rappresentata e difesa,
congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv.ti prof. Vincenzo Cerulli
Irelli (c.f. CRLVCN47C28H501X; pec:
vincenzo.cerulliirelli@pec-avvocatiteramo.it; fax 06.8414997) e
Stefania Valeri (c.f. VLRSFN67A54L103Y; pec:
stefania.valeri@pec-avvocatiteramo.it), elettivamente domiciliata
presso il primo di essi in Roma, via Dora, n. 1, giusta delega in
calce al presente atto;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri p.t.,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato,
per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art.
52-quinquies, decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, inserito dalla
legge di conversione del 21 giugno 2017, n. 96, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 23 giugno 2017 n. 144, per violazione degli
articoli 3; 117, 3° e 6° comma Cost., nonche' per violazione dei
principi emersi dalla giurisprudenza costituzionale sulla leale
collaborazione e sussidiarieta'.
Fatto
1. Nel decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 «Disposizioni urgenti
in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo», la legge di conversione del 21 giugno 2017, n. 96,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno 2017 ha
inserito l'art. 52-quinquies, rubricato «Sicurezza antisismica delle
autostrade A24 e A25».
Detto art. 52-quinquies, in maniera molto dettagliata, individua
le risorse economiche per il finanziamento degli interventi necessari
per la messa in sicurezza del tratto autostradale A24 e A25, in
considerazione dell'elevato grado di sismicita' che caratterizza in
particolare il territorio abruzzese, subordinando detto finanziamento
alla presentazione di un piano di convalida contenente l'indicazione
dei lavori urgenti da presentarsi a cura della societa'
concessionaria, nella specie Strada dei parchi s.p.a.; piano soggetto
all'approvazione con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti (da ora, MIT), al quale e' demandata anche la definizione
delle modalita' di attuazione della norma nonche' la regolazione di
un periodo transitorio.
Le risorse economiche per il finanziamento dei lavori vengono
individuate negli importi corrispondenti alle rate dei canoni di
concessione che la societa' concessionaria deve versare al concedente
per gli anni 2015/2016, pari ad € 111.720.000,00 (canone annuo di €
55.860.000,00), e, le predette somme - il cui versamento al
concedente e' attualmente sospeso - dovranno essere versate dalla
concessionaria ad Anas s.p.a. in tre rate (di importo pari a ad €
37.240.000,00), con scadenze determinate (31 marzo anni 2028, 2029 e
2030).
La norma dispone infatti che:
«1. Nel rispetto delle previsioni di cui all'art. 1, comma
183, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 [secondo cui il Governo
puo' rinegoziare con la societa' concessionaria delle autostrade A24
e A25 le concessioni, a seguito degli eventi sismici verificatisi in
Abruzzo nel 2009], e tenuto conto della necessita' e urgenza di
mettere in sicurezza antisismica le autostrade A24 e A25, nelle more
della definizione degli strumenti di pianificazione tecnica ed
economica dell'intero impianto infrastrutturale, l'obbligo del
concessionario di versare le rate del corrispettivo della concessione
di cui all'art. 3, lettera c), della vigente convenzione stipulata il
18 novembre 2009, relative agli anni 2015 e 2016, ciascuna
dell'importo di euro 55.860.000 comprendente gli interessi di
dilazione, e' sospeso, previa presentazione di un piano di convalida
per interventi urgenti, presentato dal concessionario entro venti
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, nei limiti delle risorse di cui al presente comma,
da approvare entro il 31 agosto 2017, con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti. Nel medesimo decreto sono altresi'
definite le modalita' di attuazione della presente disposizione,
nonche' la regolazione di detto periodo transitorio. Tale importo e'
destinato all'immediato avvio dei lavori di messa in sicurezza
antisismica delle autostrade A24 e A25. Il concessionario effettua il
versamento all'Anas S.p.A. delle rate sospese del corrispettivo della
concessione, tutte di spettanza dell'Anas S.p.A., per complessivi €
111.720.000, in tre rate che scadono il 31 marzo di ciascuno degli
anni 2028, 2029 e 2030, ognuna delle quali dell'importo di €
37.240.000 con maggiorazione degli interessi maturati calcolati al
tasso legale. Restano altresi' ferme le scadenze di tutte le restanti
rate del corrispettivo spettante all'Anas S.p.A.» (doc. 2).
Sul punto si osserva sin d'ora che tale normativa, cosi'
dettagliata e incidente sugli interessi della Regione Abruzzo, e'
stata adottata senza alcuna previa intesa con la Regione stessa e in
difetto di qualsiasi procedura che la abbia in qualche modo
coinvolta; inoltre, anche la futura attuazione di detta norma, e
l'approvazione del piano di convalida dei lavori mancano di qualsiasi
previsione che assicuri un coinvolgimento della predetta Regione.
2. La Direzione generale per la vigilanza sulle concessionarie
autostradali del MIT, con provvedimento prot. n. 6767 del 14 aprile
2017 «Autostrade A24 e A25. Interventi di messa in sicurezza urgente
'A': Viadotti - Interventi diffusi per la prevenzione della
scalinatura degli impalcati. Progetto esecutivo» (doc. 3), esaminato
il progetto esecutivo dei lavori presentato dalla concessionaria
Strada dei Parchi s.p.a. per la realizzazione degli «interventi di
adeguamento e messa in sicurezza urgente (M.I.S.U.) delle autostrade
A24 e A25 - Antiscalinamento» ha dichiarato di «condividere in linea
tecnica la proposta...», ed ha indicato l'importo totale dei relativi
lavori in € 169.456.289,05, modificando sul punto, la proposta della
societa'.
2.1. Con successiva nota prot. n. 7685 del 3 maggio 2017 (doc.
4), il MIT ha sollecitato Strada dei Parchi s.p.a. a procedere con
l'immediato avvio delle procedure necessarie all'affidamento dei
lavori e relative cantierizzazioni»,.
A seguito di detto provvedimento la societa' Strada dei Parchi,
con propria nota del 5 maggio 2017, ha rappresentato al MIT di aver
provveduto all'affidamento dei lavori ed ha contestato l'avvenuta
riduzione degli importi dei lavori, contenuta nel provvedimento del
MIT n. 6767/2017, e la mancata copertura finanziaria dei lavori.
In riscontro, il MIT, con nota prot. n. 7943 del 5 maggio 2017
(doc. 5) ha affermato che il proprio provvedimento n. 6767/2017
integra «esclusivamente una condivisione tecnica dell'ipotesi
progettuale presentata», e che l'Ufficio ha espresso «le proprie
valutazioni di congruita' sui prezzi e sugli obblighi convenzionali
relativi alle previsioni di spesa, ritenendo non totalmente adeguate
le proposte» della societa'. Nella nota cit. si afferma poi che il
provv. n. 6767 non contiene «alcun riferimento alla copertura
finanziaria dell'intervento» e «non puo' essere in nessun caso
considerato rilevante» a tal fine.
2.2. Avverso detti provvedimenti del MIT, la societa' Strada dei
Parchi ha proposto ricorso per l'annullamento, previa sospensiva,
innanzi al Tribunale amministrativo regionale Lazio (r.g. n.
4335/2017), il quale con ordinanza della I sezione del 7 giugno 2017,
n. 2855, ha sospeso i provvedimenti gravati, ritenendo che i lavori
per il cd. antiscalinamento delle tratte autostradali A24 e A25
«vengano proseguiti, utilizzando le rate del corrispettivo della
concessione relative agli anni 2015 e 2016, di pertinenza del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, accantonate» dalla
societa' Strada dei Parchi (doc. 6). Pende appello cautelare innanzi
al Consiglio di Stato avverso detta ordinanza proposto dal Ministero.
3. La disciplina contenuta nell'art. 52-quinquies, decreto-legge
n. 50/2017 conv. legge n. 96/2017 cit., si pone in palese contrasto
con gli articoli 3; 117, 3° e 6° comma Cost., nonche' con i principi
espressi dalla giurisprudenza costituzionale in tema di
sussidiarieta' e leale collaborazione, e per tale motivo la Regione
Abruzzo, ritenendo che la norma violi la propria competenza
legislativa in materia, come sopra rappresentata e difesa, ne chiede
la dichiarazione di incostituzionalita' per i seguenti motivi di
Diritto
I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 52-quinquies,
decreto-legge n. 50/2017 conv. legge n. 96/2017 per violazione
dell'art. 117, 3° comma della Costituzione. Violazione dei principi
che sorreggono la competenza legislativa concorrente Stato/Regioni -
Violazione dei principi della giurisprudenza costituzionale in
materia.
Come visto, l'art. 52-quinquies, in modo assai puntuale,
individua le risorse economiche per il finanziamento degli interventi
necessari per la messa in sicurezza del tratto autostradale A24 e
A25, a causa della sismicita' che caratterizza in particolare il
territorio abruzzese attraversato da tali tratte, disponendo la
presentazione da parte di Strada dei Parchi di un piano di convalida
dei lavori, da presentarsi entro 20 giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione; l'approvazione di detto piano da
parte del MIT con decreto ministeriale (da adottarsi entro il termine
del 31 agosto 2017) con cui definire anche le modalita' di attuazione
della norma e la regolazione di un periodo transitorio; la
sospensione del pagamento delle rate dei canoni concessori relative
agli anni 2015/2016 da parte di Strada dei Parchi al proprio
concedente; il versamento da parte di Strada dei Parchi delle
predette rate sospese a favore di Anas s.p.a., da effettuarsi secondo
modalita' e termini stabiliti (tre rate di importo pari ad €
37.240.000,00, da versare entro il 31 marzo degli anni 2028, 2029 e
2030);
Detta disposizione viola l'art. 117, 3° comma della Costituzione,
sotto diversi profili, in quanto incide, con una normativa di
dettaglio, su tre materie diverse, con riferimento alle quali e'
prevista la potesta' legislativa concorrente.
Come noto, ai sensi di detta norma «nelle materie di legislazione
concorrente spetta alle Regioni la potesta' legislativa, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla
legislazione dello Stato».
Ebbene, l'art. 52-quinquies interviene innanzitutto nella materia
della «protezione civile», dal momento che, in considerazione «della
necessita' e dell'urgenza di mettere in sicurezza antisismica le
autostrade A24 e A25», essa prevede che le risorse accantonate da
Strada dei Parchi corrispondenti ai canoni concessori degli anni
2015/2016 siano destinate «all'immediato avvio dei lavori di messa in
sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25».
Sul punto codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto che «la disciplina
degli interventi edilizi in zona sismica attiene alla materia della
«protezione civile», di competenza concorrente ... per la sua
attinenza anche a profili di incolumita' pubblica» (Corte
costituzionale, 29 maggio 2013, n. 101), i quali vengono certamente
in rilievo nel caso di specie, atteso, come detto, l'elevato grado di
sismicita' del territorio abruzzese (in senso analogo, Corte
costituzionale, 11 dicembre 2013, n. 300 «la disciplina degli
interventi edilizi in zona sismica attiene alla materia della
«protezione civile», di competenza concorrente»).
L'incidenza della norma in materia di «protezione civile» e' poi
confermata dall'espresso richiamo che l'art. 52-quinquies fa alle
«previsioni di cui all'art. 1, comma 183 della legge 24 dicembre
2012, n. 228», nel cui «rispetto» e' disposta la sospensione del
pagamento delle rate dei suddetti canoni concessori e dunque la
destinazione degli stessi alla realizzazione dei lavori. Tale art. 1,
comma 183, legge n. 228/2012 prevede la facolta' per il Governo di
rinegoziare con Strada dei Parchi le condizioni della concessione «in
considerazione della classificazione delle autostrade A24 e A25 quali
opere strategiche per le finalita' di protezione civile».
Infine, il fatto che l'art. 52-quinquies cit. ricada nella
materia della «protezione civile» e' confermato dalla circostanza che
dette autostrade costituiscono l'unico accesso rapido ai principali
centri dell'Abruzzo in caso di gravi eventi sismici e calamita'
naturali, come peraltro accaduto nel 2009 con il terremoto
dell'Aquila, e nel 2017 con la valanga di Rigopiano.
Inoltre, l'art. 52-quinquies cit. ricade anche nella materia di
legislazione concorrente «grandi reti di trasporto», tale dovendo
essere considerata la rete autostradale oggetto di disciplina, in
ragione della sua infungibilita' quale collegamento viario tra la
sponda tirrenica e quella adriatica.
Da ultimo, l'art. 52-quinquies incide altresi' sulla materia
«governo del territorio», la quale «comprende, in linea di principio,
tutto cio' che attiene all'uso del territorio» (Corte costituzionale,
7 ottobre 2003, n. 307), «e, dunque, l'insieme delle norme che
consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali
possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio» (Corte
costituzionale, 11 maggio 2017, n. 105; 14 ottobre 2005, n. 383). La
norma, infatti, mirando ad assicurare la messa in sicurezza della
rete autostradale attraverso lo svolgimento di appositi lavori,
produce conseguenze significative sul sistema di viabilita' in
generale - e dunque anche sulle arterie diverse dalle autostrade - in
quanto lo svolgimento dei detti lavori puo' produrre una maggiore
affluenza del traffico su percorsi alternativi regionali, con
conseguente aggravio dei costi di manutenzione, nonche' dei fenomeni
di inquinamento nei territori limitrofi; cio' che si riverbera sulla
stessa vivibilita' delle zone interessate.
Tanto chiarito, sulla base del chiaro disposto di cui all'art.
117, 3° comma della Costituzione, e dei principi espressi da codesta
ecc.ma Corte in materia, la potesta' legislativa dello Stato, nelle
materie di competenza concorrente, puo' esplicarsi unicamente
attraverso la predisposizione di una disciplina intesa a dettare i
«principi fondamentali», essendo, al contrario, riservata alla
potesta' legislativa regionale la definizione della normativa
sostanziale e di dettaglio. Inoltre in tali materie di competenza
concorrente, la potesta' regolamentare e' espressamente riservata
alle Regioni (art. 117, 6° comma della Costituzione).
Sul punto, codesta ecc.ma Corte ha chiarito che la distinzione
tra i principi fondamentali e le norme c.d. di dettaglio, benche' non
possa essere stabilita in modo preciso per ogni settore di disciplina
normativa, comporta che la legge statale, nel definire i detti
principi, possa «prescrivere criteri ed obiettivi ... ma non imporre
nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere
quegli obiettivi» (Corte costituzionale, 17 dicembre 2004, n. 390; in
senso analogo, Corte costituzionale, 22 ottobre 2013, n. 272; 30
dicembre 2009, n. 340; 2 luglio 2009, n. 200; 5 maggio 2006, n. 181).
In altri termini, «il rapporto tra normativa di principio e normativa
di dettaglio [...] deve essere inteso nel senso che l'una e' volta a
prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all'altra spetta
l'individuazione degli strumenti concreti» (Corte costituzionale, 9
marzo 2016, n. 49).
A fronte di un tale criterio di riparto, l'adozione da parte del
legislatore statale di discipline di dettaglio in materie di
competenza concorrente realizza una violazione dell'art. 117, 3°
comma; e ne consegue l'interesse e la legittimazione della Regione ad
impugnare innanzi a codesta ecc.ma Corte la norma legislativa lesiva
della sua sfera di competenza.
Sul punto si richiama il consolidato orientamento della
giurisprudenza costituzionale, secondo cui «le Regioni sono
legittimate a censurare, in via di impugnazione principale, leggi
dello Stato ... per questioni attinenti al riparto delle rispettive
competenze» (Corte costituzionale, 18 giugno 2008, n. 216; in senso
analogo, cfr. Corte costituzionale, 14 luglio 2017, n. 195; 18 luglio
2013, n. 205; 14 giugno 2012, n. 151; 2 febbraio 2011, n. 33).
Applicando dette norme e principi giurisprudenziali al caso di
specie e' evidente che l'art. 52-quinquies cit. viola palesemente i
limiti della potesta' legislativa regionale. La citata disposizione,
infatti, del tutto al di fuori dei limiti della potesta' legislativa
statale come quella competente a dettare i principi fondamentali
nelle materie coinvolte, prevede una disciplina puntuale e
direttamente applicabile in ordine alla realizzazione dei lavori
autostradali nella rete abruzzese.
La norma, infatti, oltre ad individuare la copertura finanziaria
degli interventi di messa in sicurezza della rete autostradale,
disciplina puntualmente il procedimento per l'approvazione del piano
di convalida di tali interventi, arrivando a definire il termine
entro il quale il concessionario e' tenuto alla presentazione del
piano («venti giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione...»), nonche' il termine per la sua approvazione, fissato
al 31 agosto 2017. Si prevede inoltre che l'approvazione del piano
avvenga con decreto del Ministro delle infrastrutture, attraverso il
quale «sono altresi' definite le modalita' di attuazione della
presente disposizione» nonche' la regolazione di un «periodo
transitorio». In questo modo l'art. 52-quinquies prevede dunque
l'esercizio di funzioni amministrative puntuali, nonche'
sostanzialmente normative (normazione secondaria) a livello statale
attraverso l'adozione del predetto decreto.
Il contenuto dettagliato della norma e' poi tale che la stessa
prevede la sospensione ex lege di una clausola di un contratto di
concessione in essere tra due parti, la societa' Strada dei Parchi e
il proprio concedente, imponendo il versamento di alcune rate dei
canoni di concessione in favore di un soggetto terzo (Anas), e
indicando altresi' l'ammontare delle rate (€ 37.240.000,00) e il
termine entro cui effettuare i rispettivi versamenti (31 marzo di
ciascuno degli anni 2028, 2029, 2030).
II. Violazione dell'art. 117, 3° comma della Costituzione, sotto
altro profilo - Violazione dei principi costituzionali emersi in
giurisprudenza sulla c.d. leale collaborazione e sussidiarieta'.
L'art. 52-quinquies cit., risulta in ogni caso costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui, dettando una disciplina di dettaglio
ed avendo attribuito ad un decreto del MIT l'approvazione del piano
di convalida, nonche' la definizione delle modalita' di attuazione
della norma e la regolazione di un periodo transitorio, ha allocato a
livello centrale funzioni amministrative senza prevedere alcuna forma
di cooperazione con la Regione Abruzzo, la quale non e' stata in
alcun modo coinvolta nella definizione della disciplina recata dalla
norma, ne' e' espressamente previsto che tale coinvolgimento avvenga
al momento dell'esercizio delle funzioni predette.
Questa difesa non ignora invero che, alla luce di una consolidata
giurisprudenza costituzionale, il normale riparto di competenze
legislative tra Stato e Regioni, cosi' come stabilito dall'art. 117
della Costituzione, puo' subire modifiche ove vengano in rilievo
interessi la cui dimensione trascende l'ambito regionale.
In questi casi puo' sorgere infatti l'esigenza di assicurare un
esercizio unitario delle funzioni amministrative, attraverso la
relativa imputazione ad organi statali, come quelle intese a tutelare
interessi non riferibili ad una singola Regione; sicche', «quando
l'istanza di esercizio unitario trascende anche l'ambito regionale,
la funzione amministrativa puo' essere esercitata dallo Stato. Cio'
non puo' restare senza conseguenze sull'esercizio della funzione
legislativa, giacche' il principio di legalita', il quale impone che
anche le funzioni assunte per sussidiarieta' siano organizzate e
regolate dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole
Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare
funzioni amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare
che solo la legge statale possa attendere a un compito siffatto»
(Corte costituzionale, sentenza 1° ottobre 2003, n. 303).
Ne consegue, a detta di codesta ecc.ma Corte, che «il problema
della competenza legislativa dello Stato non puo' essere risolto
esclusivamente alla luce dell'art. 117 della Costituzione. E' infatti
indispensabile una ricostruzione che tenga conto dell'esercizio del
potere legislativo di allocazione delle funzioni amministrative
secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza
di cui al primo comma dell'art. 118 della Costituzione» (Corte
costituzione, 13 gennaio 2004, n. 6).
Sulla base di tali premesse, la legge statale puo' allocare a
livello centrale la titolarita' di funzioni amministrative laddove la
dimensione degli interessi curati lo renda necessario (Corte
costituzionale, sentenza n. 303/2003 cit.: «nelle materie di
competenza statale esclusiva o concorrente ... la legge puo'
attribuire allo Stato funzioni amministrative e ... in ossequio ai
canoni fondanti dello Stato di diritto, essa e' anche abilitata a
organizzarle e regolarle, al fine di renderne l'esercizio
permanentemente raffrontabile a un parametro legale»). Cio' comporta
che, al ricorrere dei predetti interessi, le funzioni amministrative
divengono oggetto di disciplina statale, anche sugli aspetti di
dettaglio, vale a dire anche al di la' della soglia dei principi.
In altri termini, ove il legislatore statale, al ricorrere di
interessi ed esigenze unitarie, abbia regolato una funzione
amministrativa in una materia appartenente alla competenza
concorrente o residuale della Regione, «la distinzione tra normativa
di principio e normativa di dettaglio e' destinata a dissolversi»
(Corte costituzione, 12 luglio 2017, n. 170).
Tuttavia, la sola allegazione, da parte del legislatore statale,
di un interesse nazionale «non e' ... sufficiente a giustificare
l'esercizio da parte dello Stato di una funzione di cui non sia
titolare in base all'art. 117 della Costituzione» (Corte
costituzione, n. 303/2003 cit.). Infatti, come riconosciuto da
codesta ecc.ma Corte, la deroga al riparto di competenze tra Stato e
Regioni, cosi' come stabilito dall'art. 117 della Costituzione - e,
in specie, l'esercizio da parte dello Stato di una potesta'
legislativa intesa a dettare, nelle materie di competenza
concorrente, anche la normativa di dettaglio - puo' avvenire «solo se
la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalita', e sia oggetto di un accordo stipulato
con la Regione interessata» (Corte costituzione, sentenza n. 303/2003
cit.).
Secondo l'orientamento di cui alla citata sentenza, infatti,
«l'esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre [in capo
allo Stato], insieme alla funzione amministrativa, anche quella
legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese che devono essere
condotte in base al principio di lealta'» (Corte costituzionale,
sentenza n. 303/2003 cit.).
La stessa Corte, del resto, anche in successive pronunce, ha
ribadito che la legge statale «deve risultare adottata a seguito di
procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di Governo
coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque,
deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali» (Corte costituzione, 13 gennaio 2004, n. 6).
Cio', nel rispetto del principio di leale collaborazione, in
ossequio al quale «il legislatore statale deve predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro
competenze. L'obiettivo e' contemperare le ragioni dell'esercizio
unitario delle stesse con la garanzia delle funzioni
costituzionalmente attribuite alle autonomie (sentenze n. 65 del
2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del 2012)» (Corte costituzione, 25
novembre 2016, n. 251).
Con le surrichiamate pronunce codesta ecc.ma Corte ha dunque
fissato una serie di punti fermi da rispettare affinche'
l'allocazione di funzioni amministrative a livello centrale, ed il
contestuale intervento del legislatore statale in materie riservate
alla potesta' legislativa regionale, possa superare il vaglio di
costituzionalita'. In tal senso, come detto, e' necessario rispettare
un apposito iter procedimentale - che preceda l'approvazione della
norma statale ovvero che, pur facendo seguito a questa, si svolga al
momento della sua concreta attuazione - il quale assicuri il
raggiungimento di un'intesa tra lo Stato e la Regione interessata, in
ordine all'individuazione della disciplina che incide in ambiti
riservati alla competenza regionale.
II.1. Alla stregua delle anzidette coordinate ermeneutiche e'
agevole rilevare che la disciplina recata dall'art. 52-quinquies non
rispetta i canoni elaborati dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte in ordine al riparto di competenze tra Stato e Regioni.
Come detto, la norma citata, oltre a dettare una disciplina
puntuale che supera la c.d. soglia dei principi fondamentali della
materia, rimette al MIT, con proprio decreto, l'approvazione del
piano di convalida dei lavori da svolgersi sulle reti autostradali
abruzzesi A24 e A25, nonche' le altre modalita' di attuazione della
norma, ivi compresi gli aspetti tecnici-economici dell'operazione, e
la regolazione di un periodo transitorio.
Invero, si puo' ammettere che i lavori sulla rete autostradale
specificati nel piano di convalida, seppure interessanti
principalmente il territorio abruzzese, richiedano un esercizio
unitario delle funzioni amministrative relative, a livello statale, e
dunque giustifichino l'approvazione di detto piano da parte del MIT.
Tuttavia, pur a voler considerare tale circostanza, resta evidente
l'incostituzionalita' della norma citata, la quale, da un lato e'
stata adottata senza alcun coinvolgimento della Regione Abruzzo,
dall'altro prevede che l'esercizio delle funzioni amministrative da
parte del MIT avvenga in assenza di un'intesa - forte o debole che
sia - o di una qualsiasi altra forma di cooperazione con la stessa
Regione, le cui prerogative ad essa riconosciute dalla Costituzione e
dai principi fondamentali elaborati dalla giurisprudenza di cui s'e'
detto sopra, risultano palesemente violate.
Invero, richiamando ancora una volta la giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte, va rilevato che «affinche' (...) nelle materie di cui
all'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, una legge
statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a
livello centrale ed al tempo stesso regolarne l'esercizio, e'
necessario che essa detti una disciplina (...) che sia adottata a
seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di
Governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o,
comunque, attraverso adeguati meccanismi di cooperazione per
l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo
agli organi centrali» (Corte costituzionale 22 luglio 2010, n. 278).
Dunque, «solo la presenza di tali presupposti, alla stregua di
uno scrutinio stretto di costituzionalita', consente di giustificare
la scelta statale dell'esercizio unitario di funzioni, allorquando
emerga l'esigenza di esercizio unitario delle funzioni medesime (ex
plurimis, sentenze n. 76 del 2009, n. 339 e n. 88 e del 2007, n. 214
del 2006, n. 242 e n. 151 del 2005)» (Corte costituzionale, 22 luglio
2011, n. 232).
Piu' in particolare, codesta ecc.ma Corte sul principio di leale
collaborazione, ha evidenziato che «nei casi di attrazione in
sussidiarieta' di funzioni relative a materie rientranti nella
competenza concorrente di Stato e Regioni, e' necessario, per
garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il
raggiungimento di un'intesa, in modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex plurimis,
sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004)» (sentenza n. 165 del 2011;
v. anche sentenza n. 278 del 2010; sentenze n. 383 e n. 62 del 2005,
n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)» (Corte costituzionale, 27 giugno
2012, n. 163).
Ancora, codesta Corte, con riferimento alle norme legislative
statali che incidono su materie di competenza regionale concorrente,
ha ribadito, anche di recente, che in tali casi la legge «deve
risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di Governo coinvolti attraverso strumenti
di leale collaborazione o, comunque, si devono prevedere adeguati
meccanismi di' cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni
amministrative allocate in capo agli organi centrali» (Corte
costituzionale, 21 gennaio 2016, n. 7). E, con riferimento a
quest'ultimo profilo, ha evidenziato che «nella perdurante assenza di
una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, piu' in
generale, dei procedimenti legislativi ... la legislazione statale di
questo tipo «puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'» (sentenza n. 303 del 2003)»
(sentenza n. 6 del 2004)» (Corte costituzionale, n. 7/2016 cit.).
Si e' aggiunto inoltre che deve trattarsi di c.d. «intese forti»
«non superabili con una determinazione unilaterale dello Stato se non
nella «ipotesi estrema, che si' verifica allorche' l'esperimento di
ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato inefficace» (sentenza
n. 165 del 2011; in seguito, sentenza n. 179 del 2012; (Corte
costituzionale, n. 7/2016 cit.).
Da quanto rilevato risulta evidente che tali principi sono stati
violati con l'adozione della norma di cui all'art. 52-quinquies, non
essendo stata prevista alcuna procedura di intesa (ne' forte ne'
debole) e non essendo stati attivati altri strumenti di
coinvolgimento della Regione, ne' prima dell'adozione della norma ne'
al momento dell'esercizio, in concreto, delle funzioni amministrative
di cui si tratta.
In conclusione, anche sotto tale profilo, volendo cioe'
considerare che i lavori da realizzare sull'arteria autostradale
abruzzese abbiano una rilevanza sovraregionale, tale da giustificare
l'intervento del Ministero delle infrastrutture per l'approvazione
degli stessi, l'allocazione in capo al Ministero di detta funzione di
approvazione non puo' essere legittimamente effettuata in assenza di
un procedimento di intesa o di coordinamento con la Regione
interessata.
Del resto, vale anche la pena rilevare che il mancato
coinvolgimento della Regione nella definizione del contenuto
dell'art. 52-quinquies ha determinato gia' un concreto pregiudizio,
se solo si considera che le risorse indicate nella norma (pari a €
111.720.000,00) sono insufficienti rispetto al costo di alcuni dei
lavori, e cioe' quelli di cd. antiscalinamento, quantificati in €
169.456.289,05, dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti,
con la citata nota prot. n. 6767/2017. L'intervento unilaterale del
legislatore statale - che in alcun modo ha coinvolto la Regione nella
quantificazione delle risorse da destinare agli interventi di cui si
tratta - ha dunque avuto l'effetto di assegnare al concessionario
risorse insufficienti per la messa in sicurezza antisismica delle
autostrade A24 e A25; cio' che puo' pregiudicare la completa
realizzazione dei lavori, a discapito degli interessi regionali
coinvolti.
Il rischio grave di tale incapienza e' quello di determinare un
consistente incremento delle tariffe autostradali, a totale discapito
degli utenti della autostrada, necessarie per assicurare a Strada dei
Parchi la disponibilita' delle risorse per la realizzazione degli
interventi di messa in sicurezza.
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 52-quinquies,
decreto-legge n. 50/2017 come inserito dalla legge di conversione n.
96/2017, per violazione dell'art. 117, 6° comma della Costituzione.
L'art. 52-quinquies cit. risulta incostituzionale anche sotto un
diverso profilo, nella parte in cui demanda al decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, da approvare entro il 31 agosto
2017, la definizione delle «modalita' di attuazione della presente
disposizione», nonche' la regolazione di un periodo transitorio.
In tal modo, dunque, il legislatore ha demandato al MIT non solo
l'esercizio di una funzione amministrativa - che, come visto, si
esplica attraverso l'approvazione, con decreto, del piano di
convalida - ma anche l'esercizio di una potesta' di carattere
regolamentare, laddove il predetto decreto e' inteso a definire le
modalita' di attuazione della norma e a regolare un periodo
transitorio, peraltro non puntualmente definito. Cio' tuttavia
evidenzia la violazione dell'art. 117, 6° comma della Costituzione,
ai sensi del quale «la potesta' regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La
potesta' regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia».
Sul punto, codesta Corte ha gia' osservato che in ragione della
citata previsione di cui all'art. 117, 6° comma della Costituzione,
anche ove sussistano esigenze unitarie che consentono al legislatore
statale di allocare a livello centrale le funzioni amministrative, e
dettare una disciplina di dettaglio in materie riservate alla
competenza della Regione, «alla fonte secondaria statale e' inibita
in radice la possibilita' di vincolare l'esercizio della potesta'
legislativa regionale o di incidere su disposizioni regionali
preesistenti (sentenza n. 22 del 2003); e neppure i principi di
sussidiarieta' e adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali
una capacita' che e' estranea al loro valore, quella cioe' di
modificare gli ordinamenti regionali a livello primario». Ne consegue
che ai regolamenti statali, e nella specie, al decreto del MIT, «non
puo' quindi essere ... riconosciuta l'attitudine a vanificare la
collocazione sistematica delle fonti conferendo primarieta' ad atti
che possiedono lo statuto giuridico di fonti secondarie e a degradare
le fonti regionali a fonti subordinate ai regolamenti statali o
comunque a questi condizionate» (Corte costituzionale, sentenza n.
303/2003 cit.).
In tal senso, infatti, la stessa Corte osserva che «se ... alla
legge statale e' consentita l'organizzazione e la disciplina delle
funzioni amministrative assunte in sussidiarieta', va precisato che
la legge stessa non puo' spogliarsi della funzione regolativa
affidandola a fonti subordinate, neppure predeterminando i principi
che orientino l'esercizio della potesta' regolamentare,
circoscrivendone la discrezionalita'» (Corte costituzionale, sentenza
n. 303/2003 cit.), dovendo la legge statale colmare ogni spazio
normativo.
Anche sotto tale profilo, dunque, e' evidente l'illegittimita'
dell'art. 52-quinquies cit. per violazione del dettato
costituzionale, nella parte in cui demandando al decreto ministeriale
la disciplina delle modalita' di attuazione della norma primaria,
viola il rigido riparto di competenze sancito dalla Costituzione
all'art. 117, 6° comma.
IV. Illegittimita' costituzionale dell'art. 52-quinquies,
decreto-legge n. 50/2017, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo dei principi di ragionevolezza e
coerenza logica.
Da ultimo, la norma di cui all'art. 52-quinquies cit. presenta
profili di illegittimita' costituzionale in relazione ai principi di
ragionevolezza e di coerenza logica.
Sul punto invero merita di essere osservato che la disposizione
anzidetta, la cui ratio e' quella di assicurare la realizzazione
degli interventi per la messa in sicurezza delle autostrade A24 e A25
- cio' che risulta evidente anche dalla rubrica della disposizione in
esame («sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25») - prevede
che il concessionario effettui i predetti lavori utilizzando le
risorse corrispondenti alle rate dei canoni concessori relative agli
anni 2015/2016; rate il cui pagamento e' solo temporaneamente
sospeso, dovendo essere effettuato dal concessionario ad Anas dal
2028 in poi.
In questo modo, la norma addossa sostanzialmente a carico del
concessionario il costo dei lavori, interferendo con il rapporto
concessorio in essere che non prevede, invero, a carico di Strada dei
Parchi obblighi di manutenzione straordinaria della rete
autostradale. La Convenzione vigente, avente ad oggetto la
concessione delle Autostrade A24 e A25, prevede infatti che il
concessionario sia obbligato ad effettuare i soli interventi di
manutenzione ordinaria (art. 3.2., lettera b): «il concessionario
provvede ... al mantenimento della funzionalita' delle tratte
autostradali concesse attraverso la manutenzione e la riparazione
tempestiva delle stesse»; art. 3.2., lettera h) il concessionario
provvede ... a presentare all'esame del concedente, entro il mese di
novembre di ciascun anno, il programma di lavori di ordinaria
manutenzione che intende eseguire nell'anno successivo»). Al
contrario, per quanto riguarda la manutenzione straordinaria e'
previsto unicamente che «il concessionario provvede ... a presentare
al concedente, per l'approvazione, i progetti di manutenzione
straordinaria...» (art. 3.2., lettera i)).
Come detto, tuttavia, l'art. 52-quinquies fa gravare sul
concessionario il costo per il finanziamento dei lavori di
manutenzione straordinaria, tali dovendo essere considerati gli
interventi cui si riferisce la norma, i quali non sono intesi ad
assicurare l'esecuzione di opere di ripristino conseguenti
all'ordinaria usura delle strutture autostradali, ma risultano
necessari per la messa in sicurezza delle arterie a seguito di eventi
sismici non prevedibili. Peraltro, la stessa norma, nella parte in
cui sospende il pagamento delle rate relative ai canoni concessori
per gli anni 2015/2016, di importo complessivamente pari ad €
111.720.000,00, individua risorse non sufficienti ad assicurare il
finanziamento dei lavori urgenti, tenuto conto che il costo dei soli
lavori di cd. antiscalinamento e' stato quantificato dal MIT in €
167.456.289,05.
In tale contesto, invero, puo' ben accadere che non riuscendo il
concessionario a sostenere gli oneri derivanti dalle predette
obbligazioni, venga a determinarsi un aumento delle tariffe
autostradali a carico dell'utenza regionale che usufruisce dell'A24 e
dell'A25, affinche' lo stesso concessionario possa procurarsi le
risorse richieste per l'integrale finanziamento dei lavori nonche'
quelle necessarie per il successivo versamento delle rate sospese, da
restituire ad Anas a partire dal 2028.
Sotto tali profili la norma risulta gravemente contraddittoria,
in quanto, pur essendo intesa ad assicurare la realizzazione e il
finanziamento dei lavori di manutenzione straordinaria, fa gravare,
come detto, il costo degli stessi sul concessionario e indirettamente
sulla collettivita' regionale. In cio' si palesa la violazione del
principio di ragionevolezza, il quale, come chiarito da codesta
ecc.ma Corte, puo' derivare dalla «contraddittorieta' intrinseca dei
precetti» contenuti nella norma (Corte costituzionale, 11 dicembre
2013, n. 301) ovvero dalla «contraddittorieta' della norma con la sua
ratio» (Corte costituzionale, 5 dicembre 2008, n. 399). Piu' in
particolare, codesta ecc.ma Corte ha ritenuto che «il principio di
ragionevolezza e' dunque leso quando si accerti l'esistenza di una
irrazionalita' intra legem, intesa come «contraddittorieta'
intrinseca tra la complessiva finalita' perseguita dal legislatore e
la disposizione espressa dalla norma censurata» (sentenza n. 416 del
2000)» (Corte costituzionale, 13 aprile 2017, n. 86); ovvero quando
«la legge manca il suo obiettivo e tradisce la sua ratio» (Corte
costituzionale, 20 febbraio 1997, n. 43).
IV.1. Va poi precisato che la disposizione introduce in capo al
concessionario l'obbligo di versare le rate del corrispettivo della
concessione ad un soggetto, e cioe' Anas, diverso dal concedente,
individuato invece nel Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti.
Sul punto, invero, merita di essere osservato che in data 18
novembre 2009, Strada dei Parchi ha siglato con Anas la Convenzione
unica disciplinante «integralmente ed unitariamente il rapporto tra
il Concedente ed il Concessionario per la gestione della rete
autostradale, costituita dalle Autostrade A24-A25 ...» (cfr. art.
2.1. Convenzione unica; doc. 7).
Tuttavia, per effetto dell'art. 36, decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98, conv. modif. legge 15 luglio 2011, n. 111, e dell'art. 11,
comma 5, decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, conv. modif. legge
24 febbraio 2012, n. 14, le funzioni di concedente della rete
autostradale sono state attribuite al Ministero delle infrastrutture
a decorrere dal 1° ottobre 2012.
In particolare, l'art. 36, comma 3, decreto-legge n. 98/2011
cit., ha ridefinito le funzioni di Anas, stabilendo che «a decorrere
dal 1° gennaio 2012 Anas s.p.a. provvede ... esclusivamente a: a)
costruire e gestire le strade, ivi incluse quelle sottoposte a
pedaggio, e le autostrade statali, incassandone tutte le entrate
relative al loro utilizzo, nonche' alla loro manutenzione ordinaria e
straordinaria; b) realizzare il progressivo miglioramento ed
adeguamento della rete delle strade e delle autostrade statali e
della relativa segnaletica; c) curare l'acquisto, la costruzione, la
conservazione, il miglioramento e l'incremento dei beni mobili ed
immobili destinati al servizio delle strade e delle autostrade
statali...» etc.
Lo stesso art. 36 cit. ha poi previsto l'istituzione
dell'«Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali» presso
il Ministero delle Infrastrutture e (comma 1) e ha stabilito che
entro la data del 30 settembre 2012 l'Agenzia subentrasse ad Anas
«... nelle funzioni di concedente per le convenzioni in essere alla
stessa data. A decorrere dalla medesima data in tutti gli atti
convenzionali con le societa' regionali, nonche' con i concessionari
il riferimento fatto ad Anas s.p.a., quale ente concedente, deve
intendersi sostituito, ovunque ripetuto, con il riferimento
all'Agenzia ...» (comma 4).
Il successivo art. 11, comma 5, decreto-legge n. 216/2011 cit.,
ha stabilito che in caso di mancata adozione entro il termine del 30
settembre 2012 dello statuto di detta agenzia, questa fosse
«soppressa e le attivita' e i compiti gia' attribuiti alla medesima
... [fossero] trasferiti al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti a decorrere dal 1° ottobre 2012».
Non essendosi registrata la tempestiva adozione dello statuto
dell'Agenzia entro il termine predetto, le sue funzioni sono state
trasferite al Ministero, che e' dunque subentrato ad Anas in qualita'
di concedente nei rapporti di concessione in essere, tra i quali
figura anche quello avente ad oggetto le Autostrade A24 e A25,
derivante dalla citata Convenzione del 18 novembre 2009.
In tale contesto, il pagamento dei canoni relativi alla
concessione delle predette autostrade va dunque effettuato da Strada
dei Parchi a favore del MIT, quale soggetto concedente. Cio' risulta
confermato dall'art. 3 lettera c) della Convenzione cit., ove si
stabilisce che «il concessionario assume l'obbligo di corrispondere
al concedente il corrispettivo della concessione ...». La
disposizione e' dunque chiarissima nel prevedere che il
concessionario non possa che versare il corrispettivo al concedente,
in questo caso il Ministero, dovendosi escludere il diritto di altri
soggetti - tra cui Anas - ad ottenere il versamento di tali somme.
Su tale vicenda, peraltro, la giurisprudenza ha recentemente
chiarito che le norme sul subentro del MIT ad Anas «includono il
complesso delle obbligazioni sorte a decorrere dal 1° ottobre 2012».
In conseguenza, sulla base di tali premesse si e' ritenuto che «la
titolarita' del credito relativo al prezzo della concessione per
l'anno 2015 va riconosciuta in capo al Mit piuttosto che ad Anas»
(Trib. Roma, sez. IX, 4 maggio 2017, R.G.A.C.C. n. 16968/17; doc. 8).
Tali rilievi suffragano evidentemente la conclusione secondo cui
a seguito delle citate riforme legislative e del subentro del MIT ad
Anas, non e' ipotizzabile che l'art. 52-quinquies preveda che il
concessionario versi il corrispettivo a soggetti diversi dal
concedente, da individuarsi, come detto, nel solo MIT.
IV.2. Nel caso di specie, invero, l'art. 52-quinquies interviene
su un rapporto concessorio in essere tra Strada dei Parchi e MIT,
sovrapponendo ad esso una disciplina legislativa del tutto in
contrasto con la normativa vigente - cioe' quella che ha riconosciuto
il MIT come concedente, e quindi come soggetto legittimato ad
ottenere il pagamento dei canoni concessori - senza alcun espresso
intento di modificarla o abrogarla; sembra dunque che le due
discipline convivano, essendo tuttavia pacificamente in
contraddizione l'una con l'altra.
D'altra parte la norma interferisce, con efficacia retroattiva,
in un contenzioso gia' definito (Trib. Roma, sez. IX, R.G.A.C.C. n.
16968/2017 cit.: «la titolarita' del credito relativo al prezzo della
concessione per l'anno 2015 va riconosciuto in capo al MIT») e si
pone in contrasto con i noti principi costituzionali ed europei in
ordine ai rapporti tra legislazione e giurisdizione.
Sul punto e' risolutivo richiamare la giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, secondo cui «il principio della
preminenza del diritto e la nozione di processo equo, consacrati
dall'art. 6 della Convenzione, si oppongono, fatte salve prevalenti
necessita' di interesse generale, all'ingerenza del potere
legislativo nell'amministrazione della giustizia con lo scopo di
influire sull'esito giudiziario di una controversia (v. la sentenza
nel caso Zielinski e Pradal & Gonzales c. Francia, GC, par. 57; la
sentenza 9 dicembre 1994 nel caso Raffinerie greche Stran e Stratis
Andreadis c. Grecia, serie A n. 301 B e la sentenza 22 ottobre 1997
nel caso Papageorgiou c. Grecia).» (Corte EDU, sez. Grande Chambre,
29 marzo 2006, ric. n. 36813/1997, causa Scordino c. Italia). La
Corte ha dunque sancito il principio che vieta al legislatore di
interferire sui giudizi in corso e, a fortiori, su quelli gia'
definiti.
Il Giudice europeo ha altresi' rimarcato che le circostanze
addotte per giustificare misure retroattive da parte del legislatore
devono essere intese in senso restrittivo e che il solo interesse
finanziario dello Stato non consente di giustificare l'intervento
retroattivo (pronunce 25 novembre 2010, Lilly France contro Francia;
21 giugno 2007, Scanner de l'Ouest Lyonnais contro Francia; 9 gennaio
2007, Arnolin contro Francia; 11 aprile 2006, Cabourdin contro
Francia).
Peraltro, codesta ecc.ma Corte ha ritenuto che «violino le
attribuzioni costituzionali dell'autorita' giudiziaria cui spetta la
tutela dei diritti (art. 24 e 113 della Costituzione)...» le
disposizioni che «vanificano i risultati dell'attivita' difensiva
svolta» (Corte costituzionale, 7 novembre 2007, n. 364), e che
costituiscono «limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi,
... «il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si
riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario»
(sentenza n. 170 del 2013, nonche' sentenze n. 78 del 2012 e n. 209
del 2010)» (Corte costituzionale, 12 aprile 2017, n. 73).